陳局長:

本機構得悉食物及衞生局最近因應施政報告的新政策而成立了「基層醫療健康發展督導委員會」以及「葵青區地區康健中心試點計劃工作小組」,並已經召開會議進行工作。我們對於政府積極推動基層醫療的決心表示十分認同,藉意來函分享本機構從地區工作經驗所得的觀察及分析,希望為兩個新成立的委員會提供相關建議。

健康是人人願景,世界衞生組織亦指出健康是基本人權,而基層醫療的目標正是提升整體人口健康,讓每位市民獲得全面、全人和協調的醫療服務,包括疾病預防及治理。然而,我們在過去五年為弱勢社群(包括在職貧窮、基層長者、少數族裔等)提供社區健康服務(例如健康篩查、跨醫護專業個案管理、健康大使培訓、醫務翻譯員培訓)時,發現不少基層市民在尋求基層醫療服務時困難重重。例如低收入人士往往工時長且缺乏有薪病假,而部分少數族裔人士則因語言文化障礙及醫務翻譯服務不足等因素而難以使用普通科門診服務,亦難以獲得疾病預防的資訊,因此基層市民很多時候在病情惡化後才求醫,不但令病人及其家人受苦,亦加重公營醫療專科及醫院負擔。本機構最近發佈了一項研究報告,探討香港在貧窮人士使用醫療服務的情況,發現在職貧窮人士當中,全職受訪者在尋求醫療服務時尤其困難,報告亦提出加強基層醫療服務的逼切性[註1]。

香港人口急劇老化,公營醫療系統飽受壓力,即使政府繼續增加醫療資源,若然基層醫療把關不力,現行的醫療系統實在難以滿足持續增加的社會需要。因此香港社會對醫療系統必須有破格性的思維改變,以下是我們就基層醫療發展向「基層醫療健康發展督導委員會」提出的建議:

香港公共衞生醫療政策應以「健康城市」為願景,以保衛健康及疾病預防為政策主導(而非側重治療醫學),以長遠、宏觀的角度審視香港社會健康以重新制定公共衞生方針。事實上,市民的健康除了受醫療政策所影響,其他社會政策(例如工作及居住環境)均與市民健康息息相關。政府應擔當領導者,協調不同政策範疇的政策制定及執行,加入對健康影響的考量(世界衞生組織稱之為”Health In All Policies“),推動跨界別協作,改善社區健康。

健康社會的決定因素
一個健康社會的決定因素,不只受醫療政策影響,還涉及很多政策層面。照片來源:醫護行者

醫療服務應以「社區為本」為原則,而居家為本的服務模式在世界各地人口老齡化的社會亦越見重要。其實社區中不乏由非牟利機構營運的健康服務,是公私營服務以外的第三股力量,政府可考慮加強非牟利機構在社區醫療系統的角色及對其支援。

提升護理及專職醫療在基層醫療的角色,加強「跨專業」服務模式,不但有助減少市民的輪候時間,亦有助醫生專注處理較複雜的病症,將疾病預防、管理、復康等照顧職責交由護理及專職醫療人員承擔。地區跨專業團隊更加可以為區內私家醫生提供跨專業服務的支援,提升家庭醫生的全面照顧。

從制度層面提升市民自我健康管理能力及參與,打破現時病人較為缺乏參與,健康自主及健康識能(health ownership & health literacy)較低而形成的惡行循環。例如參考澳洲、英國的相關政策,訂立「全民健康識能策略」逐步提升不同社群的健康知識水平,以及進一步發展「醫健通」平台讓市民可以上網瀏覽其病歷。

本機構位於葵青區,由成立至今一直以跨專業的醫社合作模式在本區及全港為受助社群提供健康服務,並透過進行研究了解社群健康需要,從而制定適切的服務。在葵青區,我們主要為在職貧窮家庭及少數族裔人士提供服務。本機構最近進行了葵青區在職貧窮人士的心血管風險評估,結果反映葵青區內低收入人士的心血管疾病風險普遍較全港為高[註2],而區內的南亞裔女性比起全港女性的過重及肥胖情況亦嚴重甚多。有見於政府即將在葵青區推行地區康健中心試點計劃,我們整合了過去五年的經驗及觀察,向「葵青區地區康健中心試點計劃工作小組」提出以下建議:

地區康健中心必須訂立清晰的定位與目標,加強以社區為本的跨專業、跨界別基層醫療服務,增強區內預防醫學的實施以促進社區健康,與區內衞生署、醫院管理局、社會福利署等轄下的服務有所協調,填補現行服務間隙。推行試點計劃前,必須在葵青區進行全面的健康需要評估(health needs assessment),以彌補醫院管理局及衞生署數據偏側於病患群體的不足,並加入質性研究(例如進行焦點小組訪談),與社福界共同進行定期地區需要評估,並恆常收集及分析數據,設立地區健康指標,監察成效。

地區康健中心應由獨立於醫管局及具透明度的架構負責統籌,協調及整合區內公營、私營、民間所提供的醫社服務,亦與衞生署協調有關疾病預防的工作,提升資訊的透明度及流通性,減少服務重疊並善用資源,有助醫護、社福人員更能全面掌握地區服務資訊,方便轉介區內居民。

地區健康需求評估
推行葵青區試點計劃前,應先做全面的地區健康需求評估,設定地區健康指標。照片來源:醫護行者

地區康健中心應由公共衞生專業人士管理運作,以護理及專職醫療跨專業服務為主導(例如護士、藥劑師、物理治療師、職業治療師、營養師、視光師、醫務社工等),並以疾病預防、健康管理為主要方向,與地區單位及社福機構緊密合作並予以支援,在區內提供外展服務,例如到訪院舍、學校、工廠、長者中心等,促進跨界別健康推廣。

世界衞生組織頒佈的《Declaration of Alma-Ata》中明確表明基層醫療政策制定以至落實必須充分讓公眾參與其中,因此政府在實行葵青區的試點計劃前必須先進行公眾諮詢,讓地區居民及持分者表達意見,並且成立恆常的地區諮詢平台,落實新一屆政府「與民共議」的承諾。

事實上,外國經驗已經證實類似的社區醫療模式有助改善各項健康指標,並且帶來經濟效益。英國政府在2012年在全國各區設立多於200個醫療委員會小組(Clinical Commissioning Groups)為法定組織,負責規劃及委託地區內的基層醫療服務,並促進跨界別合作。這個模式不但改善居民的健康水平,更證實能夠降低社會成本。較近年的例子是澳洲政府於2015年在各個州份設立了31個基層健康網絡(Primary Health Networks),的是提升醫療服務的效率,針對改善基層醫療提供者與其他醫療服務單位的協作。而且澳洲的中央政府亦於2008年立例要求地區政府將公共衞生及健康促進納入恆常工作當中。

我們對新一屆政府在基層醫療上大展鴻圖抱有期望及信心。有見於施政報告指明在兩年內設立葵青區地區康健中心,我們懇請當局儘快進行首次地區諮詢,以公眾參與、實證為本的形式提升區內居民的健康,邁進健康城市的願景。

醫護行者 主席
范寧醫生 謹啟

註1:醫護行者《香港在職貧窮使用醫療服務調查報告》,2017年9月。
註2:醫護行者《葵青區基層在職家庭健康項目參加者心血管風險及健康調查報告》,2017 年 9 月。

醫護行者是香港註冊非政府組織,願景是消除社會上的健康不公平,以「服務、研究、倡議」的循環模式推動社會改變。我們深信所有人都具擁有健康的基本權利。我們現在主要服務群體包括香港的在職貧窮家庭、少數族裔、難民等。醫護行者是香港社會服務聯會成員,亦獲得聯合國經濟社會理事會特殊諮詢地位。

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